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　　城镇规划是一项全局性、综合性、战略性的系统工程，是推进城镇建设、推动城镇可持续发展的关键节点，也是政府指导、调控城乡建设的基本手段。此外，城镇规划关系着社会各个行业、部门和群众的切身利益。对于城镇发展规划的编制和实施，《中华人民共和国城乡规划法》明确指出：“应当遵循‘城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设’的原则”。
　　近年来，尤其是自2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施以来，我国城镇规划的编制、管理、监督制度日臻完善，城镇发展日新月异，城镇化进程逐步加快。但城镇建设也面临着诸多问题，如部分地方政府对城镇规划工作不够重视，有很多随意性和短期性行为，个别城镇甚至出现了“一个将军一个号，各吹各的调”、“编规划，纸上画、墙上挂，不如领导一句话”的怪现象。对此，本报邀请了住房和城乡建设部规划督察员郭星朝、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、河南省鹿邑县规划局局长陈志、北京汉衡律师事务所主任律师罗辑，他们就城镇规划的有关问题进行了解答。

　　主持人：在基层采访中，我们发现了许多问题，如内蒙古自治区鄂尔多斯市耗资50多亿元，建成了面积32平方公里的康巴什新城。康巴什新城距离鄂尔多斯市东胜区22公里，因居住人数极少而被称为“鬼城”；再如一些中小城市、乡镇在政府办公楼前建设超大面积的广场。请郭督察员结合这两种现象谈谈我国城市的发展模式。
　　郭星朝：你说的现象我在网上经常看到。康巴什新城我没去过，但从新闻报道和你说的情况看，在目前的城乡规划中具有代表性。我没有看到内蒙古自治区鄂尔多斯市的城市总体规划，建这样的新城是否合适很难说。但建一座规模化的新城，其基础设施建设、配套设施必须跟上。如果新城区距离主城区较远，其建设成本会大大增加。你提到的中小城市和乡镇政府规划建设大广场的现象，在有些地方确实存在。早在2004年2月，原建设部、国家发改委、国土资源部、财政部曾就城市游憩集会广场的规模联合下发了通知。通知规定，原则上小城市和乡镇不超过1公顷，中等城市不超过2公顷，大城市不超过3公顷，人口规模超过200万的特大城市不超过5公顷。一些中小城市和乡镇建设大广场的做法显然与该通知的精神背道而驰，其中有地方领导盲目追求政绩的原因。
　　城市发展一般有两种模式：集中发展和分散发展，即所谓的“摊大饼”和组团式发展。“摊大饼”是城市建设发展围绕一个中心，以同心圆的方式不断向外扩张。这样容易造成交通拥堵、人口拥挤、环境污染等城市弊病。我国很多城市都是组团式发展，不同的生活区有不同的功能，有多个城市中心。这样的规划可以避免人、车辆等城市要素过分集中，但也有很多值得探讨的地方。比如，同一个城市各中心功能区之间的距离多远合适？国家没有明确标准。可以肯定的是，不是城市越大就越好，康巴什新城就是一个典型的例子。要根据城市的实际需要规划各功能区间合适距离。这样既能推动中心区的长远发展，又能避免出现“摊大饼”的问题。
　　在城镇建设中，对侵占公共绿地行为应引起警惕。目前，往往某个地块在规划中是一片绿地，最后却变成了商场或商品房。因此，城市规划的制定、管理、监督等工作都马虎不得，这涉及城市的未来发展、合理布局和工程建设的综合部署，也关系着百姓的切身利益。 

　　主持人：一些发达国家早就开始进行生态城市建设了，比如美国、德国等。在中国，近几年很多地方政府也提出了建设生态新城，这种模式是否适合中国？
　　李铁：我曾问过很多人，是愿意搬到远离主城区的郊区享受优美的自然环境还是愿意住在相对方便的城里？绝大部分人都选择了后者。特别是那些居住在城里的人，更不愿意搬出去，原因就是城里方便。既然大多数人都愿意住在城里，为什么大多数城市管理者都热衷于建设生态宜居城市呢？根据近几年的调查，我认为大概有以下几个原因：
　　盲目地照抄发达国家的经验。近些年，我们的城市管理者出国次数多了。他们看到国外城市的居住环境很好，特别是一些发达国家（只是部分发达国家），居住环境规划尺度很大，生态环境保护得很好，就想学习这些国家的先进经验，建生态城市。对于人口众多、环境条件不是很好的中国来说，这些经验显然不适合。国外的城市居民绝大部分愿意居住在城里，他们也喜欢城市的方便。
　　目前来看，中国绝大部分城市之所以要搞生态宜居建设，实际上是在回避旧城改造。因为旧城的基础设施欠账太多，改造成本太高，政府又没有足够的资金。另外，旧城改造视觉效果不明显，基本上都是对地下设施、道路等进行维修改造，可谓费力不讨好。新楼盘所用地块基本低价从农民手里征用。此外，建设生态新城可以取得很好的视觉效果。
　　生态型楼盘开发成本较低，深受开发商喜爱。在中国，一般城市对开发商开发新楼盘没有公共服务设施方面的硬性要求。开发商拿地成本较低，只需缴纳土地出让金或者解决搬迁问题就可以了。生态型楼盘比较吸引城市富有阶层的眼球。不用建设各类公共配套设施，开发商能获得较多的利润。全国各地都有生态型小区，这些小区白天看起来绿树茵茵，夜里看起来漆黑一片。小区居民晚上才回家休息，其他消费都在城里进行。
　　我国很多规划专家都是环境地理行业出身，他们在规划的过程中经常忽略城市的经济功能，不考虑城市建设的成本和相应的社会问题。由于专业原因，他们谈生态问题驾轻就熟，深受想取得政绩的城市管理者的青睐。在城市管理者的推动下，生态宜居城市概念在中国产生了巨大影响。 

　　主持人：鹿邑县作为河南省直管县，近年来，在经济、社会、文化等方面均取得了长足发展，鹿邑县的城市规划有何特色？
　　陈志：鹿邑县位于河南省东部，属周口市管辖，是典型的内陆平原县，县域面积1245平方公里，有116万人。今年6月1日，鹿邑县正式成为河南省直管县。我国伟大的哲学家、思想家老子就诞生在鹿邑县太清宫镇，因此，鹿邑又被称为“老子故里”。
　　近年来，在县委、县政府正确领导下，鹿邑县经济发展明显提速，各项社会事业同步跟进，人民生活水平明显提高，城乡建设步伐日益加快。鹿邑县曾获得中国民营经济最具活力县、中国文化旅游强县等荣誉称号。
　　2004年，由于发展的需要，我们对《鹿邑县城总体规划（1994年）》进行了修订，确定鹿邑县城发展方向为东连、西延、北拓、南控，城市总体规划布局为“一心、一轴、四区”，即以老城区为中心，以涡河景观带为发展轴，以老城区东部为文化旅游区，以西部为行政办公区，以北部为产业集聚区，以老城区为居住商贸区。
　　自2007年以来，鹿邑县城规划以创建生态城市、卫生城市、旅游城市、文明城市、文化城市为目标，按照东连西延，北拓南控，涡河为轴，两翼发展的总体城区规划，编写了《鹿邑县新区行政区修建性详细规划》，还编写了《鹿邑县城市棚户区改造3年规划》。经过改造，目前，鹿邑县城区规划面积由2004年的19.5平方公里发展到65平方公里，建成区面积从2004年的18平方公里发展到32平方公里，城市人口从2004年的12.1万人发展到26.3万人，城市化率32.8%。
　　鹿邑县把高起点编制和执行县城发展规划放到首位，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，聘请同济大学、中国城市建筑设计院的城市规划专家，按照“一区一色、一街一景”的要求，高质量、高水平地编写鹿邑县城市建设总体规划和详细规划。在规划中突出鹿邑县的文化特色和旅游特色，以弘扬“老子文化”为抓手，体现当地的历史特色，将“老子文化”融入城市建设，把地方建筑风格融入城市现代建筑。
　　鹿邑县牢固树立人本、生态规划理念，坚持超前规划，将人性化理念贯穿于整个城市发展的规划设计中，以群众的适应性、满意度等指标评价城市发展规划方案的可行性，广泛进行社会调研，做到科学规划、民主决策，全面推动人与城市共同发展。此外，坚持生态的原则，走可持续发展之路，兼顾环境的承受能力，维护生态平衡，使人类社会与资源环境协调发展。完善城市可持续发展的保障机制，推动城市、社会、人口、资源、环境可持续发展。
　　鹿邑遵循“城乡一体、以城为主、尊重自然、因地制宜、突出特色”的原则，科学规划鹿邑县城的建设。处理好旧城区和行政新区的关系，强调规划和发展的整体性。当前，在新形势下，按照《中华人民共和国城乡规划法》确定的基本原则，以新区、产业集聚区建设为依托，适当开发老城区，以整体性为原则统一规划、统一管理、统一建设，提高老城区土地利用率。

　　主持人：罗主任是著名的法律专家。我们知道，与已经废止的《中华人民共和国城市规划法》相比，《中华人民共和国城乡规划法》有明显的进步，最近几年为何还出现很多刚建成几年的小区、拥有几百年历史的古建筑被拆除的现象？
　　罗辑：《中华人民共和国城市规划法》是我国城市建设管理的第一部法律，出台该法的目的是确定城市规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理制定城市规划，合理进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要。随着城镇化建设进程加快和市场经济体系逐步健全，城乡规划作为保障城镇健康有序发展的重要公共政策遇到了新问题，已无法适应形势发展的需要。2008年，《中华人民共和国城市规划法》（简称《城市规划法》）被废止，取而代之的是《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）。虽然两部法律只有一字之差，但原来的城乡二元法律体系变成城乡统筹的法律体系，意义深远。
　　以城市规划为例，在《城市规划法》中，城市规划主要指城区规划，村镇规划执行的是《国务院村庄和集镇建设管理条例》，城乡规划二元化。但《城乡规划法》要求，将城区与村镇统筹规划。
　　《城市规划法》注重指导建设，《城乡规划法》强调资源保护。比如，关于城乡规划的实施，《城乡规划法》明确规定：在城市新区的开发和建设中，应保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改造中，应保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，应依法保护、合理利用风景名胜和生态资源。
　　《城乡规划法》对规划的实施和监督提出了更高要求，要求规划受人大监督、公众监督、上级监督，各项监督检查措施要落实。另外，《城乡规划法》把对城乡规划主管部门工作的约束摆到重要位置。比如，对实施违法行为或者批准实施违法行为的责任人和其他直接责任人，规定了相应的行政责任，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。
　　公众参与和社会监督是《城乡规划法》的特点。《城乡规划法》规定，城乡规划在报批前应向社会公告，而且公告时间不得少于30天。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附上意见采纳情况和理由。《城乡规划法》在报送审批前要经村民讨论同意。
　　《城乡规划法》健全了违章建筑处理机制，依法制定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。
　　总体来说，《城乡规划法》实行以来，在引导城镇健康发展、推动城乡经济社会可持续发展等方面发挥了关键作用。正像你所说，一些刚建成几年的小区被拆除了，一些古建筑成了废墟，这些现象让我们这些法律工作者感到忧虑。
　　城市规划分为城市总体规划和控制性详细规划。城市总体规划的审批权在上一级政府，调整程序相当复杂。对地方政府来说，修改城市的控制性详细规划只要同级人大同意就可以了。因此，无论是公益项目还是商业项目，地方规划局在形象工程和商业利益面前，往往采取修改控制性规划的手段。这为拿到房屋拆迁许可证所必需的建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件奠定了法律基础。
　　《城乡规划法》规定，政府征收行为被严格限定在符合公共利益的六种情况下，而土地储备不在其列。但在土地财政的诱惑下，一些地方政府随意扩大可以纳入储备的土地范围，赋予土地储备中心拆迁职能，这是现实中拆迁纠纷屡屡发生的重要原因。

来源：中国建筑新闻网